Le scénario contentieux qui met le sujet en pleine lumière

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Une difficulté récurrente en pratique tient parfois moins à l’obtention d’une ordonnance de référé qu’à son exécution effective par l’administration.

La situation est d’autant plus délicate lorsque, après une suspension prononcée sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’autorité administrative procède à un « réexamen » purement formel et reprend, en substance, la même décision sur les mêmes motifs.

Le dossier ayant donné lieu aux ordonnances du tribunal administratif de Lyon ici commentées (TA Lyon, ord., 13 octobre 2025, n°2511989 et TA Lyon, ord., 5 février 2026, n°2600640) en est une illustration pédagogique, parce que la chaîne procédurale fait apparaître, étape par étape, une notion centrale pour les praticiens : une ordonnance de référé n’a pas l’autorité de la chose jugée au principal, mais elle demeure exécutoire et obligatoire.

Dans l’ordonnance du 13 octobre 2025 (référé suspension), le juge des référés suspend l’exécution d’un arrêté préfectoral (expulsion + refus de renouvellement de carte de résident) et prescrit, à titre de mesures d’exécution, un réexamen dans un délai déterminé, ainsi que la délivrance d’une autorisation provisoire de séjour.

Après une nouvelle décision préfectorale, le tribunal est à nouveau saisi d'une requête en référé suspension, et l’argumentation initiale est reprise (puisque la décision de l'administration est un copier-coller de la précédente décision suspendue), avec ajout d’un moyen procédural autonome : la méconnaissance de la force obligatoire de l’ordonnance initiale.

L’administration a en effet repris une décision identique « sans circonstance nouvelle » sur le motif déjà neutralisé par le juge des référés.

Autorité de chose jugée et force obligatoire : deux régimes qu’il faut dissocier

Le point de départ textuel, souvent rappelé mais parfois sous-exploité en contentieux, est l’article L. 11 du code de justice administrative : « Les jugements sont exécutoires. »

En parallèle, l’article L. 511-1 du même code qualifie l’office du juge des référés : il statue par des mesures provisoires, n’est pas saisi du principal, et se prononce dans les meilleurs délais.

Cette combinaison explique la formule standard (reprise par le Conseil d’État) : au principal, les ordonnances de référé ne tranchent pas le litige, et ne bénéficient donc pas de l’ « autorité de chose jugée » attachée à un jugement au fond.

Mais cela ne signifie pas qu’elles seraient « optionnelles ».

La conséquence inverse s’impose : même provisoires, les ordonnances de référé sont exécutoires (effet attaché aux décisions de justice) et obligatoires (force contraignante à l’égard de l’administration).

En pratique, cette distinction est décisive :

- L’administration peut conserver, au fond, la possibilité de défendre la légalité de sa décision(puisque rien n’est définitivement jugé) ;

- Mais elle ne peut pas neutraliser une ordonnance de référé par une stratégie de contournement consistant à reprendre une décision identique en méconnaissant ce qui a motivé la suspension.

Le considérant de principe « Commune de Bordeaux » : un verrou jurisprudentiel très opératoire

L’arrêt de section Commune de Bordeaux du 7 octobre 2016 (n°395211) est devenu la référence, parce qu’il formule un considérant de principe particulièrement clair sur la force obligatoire des ordonnances de référé.

Le Conseil d’État y rappelle d’abord l’idée-cardinale : provisoire ne veut pas dire non contraignant. Il précise ensuite un enchaînement logique extrêmement utile pour structurer un moyen et, surtout, pour qualifier une illégalité lorsque l’administration reprend une décision.

Le « test » dégagé par le Conseil d’État peut être résumé en quatre propositions (qui se lisent comme une check-list de praticiens) :

Premièrement, tant qu’il n’a pas été mis fin à la suspension par une voie de recours, par l’article L.521-4, ou par une décision au fond, l’administration ne peut pas légalement reprendre « une même décision » sans avoir remédié au vice que le juge des référés a pris en considération pour suspendre.

Deuxièmement, dans l’hypothèse spécifique d’une décision de refus suspendue, l’administration doit procéder à un réexamen de la demande, soit sur injonction du juge des référés, soit parce que le demandeur la saisit en ce sens.

Troisièmement, le moyen tenant au « doute sérieux » retenu par l’ordonnance est, en pratique, neutralisé : l’autorité ne peut pas rejeter à nouveau « sur les motifs en cause », sauf circonstance nouvelle.

Quatrièmement, et c’est souvent le point-clé du débat, la seule marge de manœuvre de l’administration dans ce cadre consiste à établir soit qu’elle a corrigé le vice, soit qu’il existe une circonstance nouvelle (de fait ou de droit) permettant de fonder une nouvelle décision sur des éléments différents, sans éluder l’ordonnance initiale.

Plusieurs analyses doctrinales ont souligné la portée générale de ce considérant (au-delà de l’urbanisme, contexte de l’affaire), précisément parce qu’il se fonde sur des principes procéduraux transversaux (exécution des décisions de justice, office du juge des référés, articulation L. 521-1 / L. 521-4).

Comment transformer ce principe en moyen contentieux efficace

Ce qui rend le moyen « méconnaissance de la force obligatoire » particulièrement puissant en référé-suspension, c’est qu’il peut être présenté comme un moyen autonome et souvent très lisible : le juge n’a pas nécessairement besoin, à ce stade, de rejouer tout le débat de fond ; il vérifie si l’autorité administrative a « joué le jeu » de l’ordonnance antérieure ou si elle l’a contournée.

Concrètement, l’efficacité du moyen repose sur trois points de démonstration (souvent décisifs à l’audience) :

D’abord, identifier précisément quel motif a été « pris en considération » par le juge des référés pour caractériser le doute sérieux. Ce n’est pas nécessairement l’ensemble des moyens invoqués (c’est même rarissime), mais celui ou ceux explicitement retenus par l’ordonnance.

Ensuite, établir que la nouvelle décision se fonde à nouveau sur le même motif « neutralisé », sans le retravailler sérieusement. Dans l'ordonnance du 5 février 2026 ici commentée, l’argumentation expose précisément cette reprise « en tous points identiques » sur le motif d’ordre public.

Enfin, verrouiller la question des circonstances nouvelles : c’est le terrain sur lequel l’administration tentera le plus souvent de déplacer le débat. Or, la logique de « Commune de Bordeaux » conduit à une exigence simple : en l’absence d’élément nouveau pertinent, la reprise du motif initial expose la nouvelle décision à un doute sérieux, car elle méconnaît la force obligatoire de l’ordonnance de suspension.

À noter : le « bon » véhicule procédural dépend du besoin immédiat.

Lorsque l’administration n’exécute pas l’ordonnance (absence de réexamen, non-délivrance d’un document, etc.), l’article L. 521-4 offre une voie pour demander au juge des référés de modifier ou compléter les mesures afin d’assurer l’exécution, notamment en prononçant injonction et astreinte.

Le Conseil d’État a en effet jugé que l’existence, par ailleurs, de la voie de l’exécution (art. L.911-4 et s. du CJA) ne fait pas obstacle à ce qu’une personne intéressée saisisse le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-4 pour compléter la mesure de suspension demeurée sans effet par injonction et astreinte (CE, 27juillet 2015, Assistance publique – Hôpitaux de Paris c. Madame Misrahi, n°389007, Lebon).

C’est d’ailleurs ce qui s’était produit dans le cadre de l’affaire commentée : l’autorité administrative n’avait pas réexaminé la demande de renouvellement de titre de séjour de l’intéressé dans le délai imparti par le juge des référés, de sorte que nous l’avions à nouveau saisi sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative.

Par une ordonnance n°2514896 du 24 décembre 2025 il avait constaté cette carence et avait fixé de nouvelles injonctions à la préfecture (délai de 10 jours pour prendre une nouvelle décision, sous astreinte de 100€ par jour de retard).

Illustration par le tribunal administratif de Lyon : un rappel très pédagogique du juge des référés

L’ordonnance initiale du 13 octobre 2025 matérialise l’office du juge des référés :caractérisation de l’urgence et identification d’au moins un moyen propre à créer un doute sérieux, puis suspension. Elle contient des mesures d’exécution classiques (réexamen + autorisation provisoire), ce qui rend ensuite objectivable l’inexécution sur le volet « réexamen ».

Mais c’est surtout l’ordonnance du 5 février 2026 qui, dans ce dossier, fournit la formulation la plus directement exploitable à destination des praticiens : le juge des référés y reprend expressément la distinction « pas chose jugée /mais obligatoire », en rattachant la force obligatoire au principe d’exécution des jugements (L. 11).

Surtout,il applique immédiatement « Commune de Bordeaux » au cas de la reprise d’une décision sur le même motif, en relevant que, lorsque l’ordonnance initiale a retenu un doute sérieux dirigé contre les motifs du refus, l’autorité administrative ne saurait, sauf circonstances nouvelles, rejeter à nouveau sur ces motifs.

Le juge en tire une conséquence contentieuse très pratique : la méconnaissance de la force obligatoire de l’ordonnance du 13 octobre 2025 est en elle-même, « en l’état de l’instruction », un moyen de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la nouvelle décision, conduisant inéluctablement à la suspension.

Au passage, l’ordonnance du 5 février 2026 illustre aussi l’intérêt d’une demande d’injonction sous astreinte en référé : elle fixe un délai de réexamen et assortit l’injonction d’une astreinte, et organise un suivi en demandant communication au tribunal des actes justifiant l’exécution.